完善鋼鐵產(chǎn)業(yè)置換辦法 推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展
在2020第十一屆中國(guó)鋼鐵發(fā)展論壇上,工業(yè)和信息化部原材料工業(yè)司一級(jí)巡視員呂桂新就完善鋼鐵產(chǎn)業(yè)置換辦法、推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展情況做了匯報(bào),同時(shí)也闡述了自己的看法。
呂桂新認(rèn)為,今年上半年,面對(duì)疫情影響和復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì),鋼鐵行業(yè)發(fā)展也面臨著一些新情況、新問題。如何繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,推動(dòng)鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,需要全行業(yè)深入思考和探討。他就以下幾個(gè)方面進(jìn)行了說明。
一、產(chǎn)能置換是推進(jìn)鋼鐵工業(yè)調(diào)整的有效手段
近年來為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于化解過剩產(chǎn)能,推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策部署,工信部牢牢把握嚴(yán)禁新上、擴(kuò)大鋼鐵產(chǎn)能項(xiàng)目,對(duì)確有必要新上項(xiàng)目的,必須嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)能置換。為此2015年4月工信部出臺(tái)了產(chǎn)能置換實(shí)施辦法,2017年又重新修訂發(fā)布了鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法(工信部原2017年337號(hào)文)。新辦法于2018年1月1日起開始實(shí)施,根據(jù)中國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì),截止到2019年底,全國(guó)新建煉鐵產(chǎn)能是2.46億噸,煉鋼產(chǎn)能是2.76億噸,退出煉鐵產(chǎn)能2.81億噸,退出煉鋼產(chǎn)能3.05億噸,累計(jì)減少煉鐵產(chǎn)能3498萬(wàn)噸,煉鋼產(chǎn)能2879萬(wàn)噸,煉鐵和煉鋼平均置換的比例分別為1.14:1和1.1:1。
總體來看產(chǎn)能置換的確是一個(gè)好辦法:
一是推動(dòng)落后產(chǎn)能穩(wěn)妥退出,置換辦法采用清單化管理方式,有效防范了僵尸企業(yè)和已淘汰產(chǎn)能死灰復(fù)燃,為過剩產(chǎn)能的穩(wěn)妥退出和新建產(chǎn)能的有序銜接提供了通道。
二是有效鞏固化解過剩產(chǎn)能的成果,置換辦法對(duì)于京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域產(chǎn)能置換比例提出了明確嚴(yán)格的要求,其他地區(qū)實(shí)施減量置換。減量置換有利于實(shí)現(xiàn)控制產(chǎn)能總量、遏止盲目擴(kuò)張的。
三是推動(dòng)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化。產(chǎn)能置換促進(jìn)了產(chǎn)能的跨區(qū)域流動(dòng),尤其是促進(jìn)了產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的地區(qū)的鋼鐵產(chǎn)能有序?qū)τ蛲廪D(zhuǎn)移。緩解了日益嚴(yán)峻的資源能源承載力不足、環(huán)境污染嚴(yán)重等問題。
四是有利于促進(jìn)短流程煉鋼工藝有序發(fā)展。置換辦法規(guī)定了短流程電弧爐煉鋼等量置換的優(yōu)惠政策,引導(dǎo)長(zhǎng)流程向短流程轉(zhuǎn)變和有序發(fā)展。從已公告的產(chǎn)能置換項(xiàng)目來看,新建電爐鋼產(chǎn)能7110萬(wàn)噸,占新建煉鋼產(chǎn)能的比例25.8%,遠(yuǎn)高于當(dāng)前我國(guó)電爐鋼10%的占比。
五是裝備技術(shù)的提升,通過產(chǎn)能置換、建設(shè)新項(xiàng)目,鋼鐵行業(yè)整體裝備水平得到明顯的提升,淘汰了一批小高爐,小轉(zhuǎn)爐。比如說像1000立方米的高爐、100噸以上的轉(zhuǎn)爐,產(chǎn)能占比較2015年分別提高了6.5%和10%。
六是推動(dòng)鋼鐵行業(yè)兼并重組,近年來各地涌現(xiàn)了一批企業(yè),通過購(gòu)買鋼鐵產(chǎn)能的方式整合中小企業(yè)產(chǎn)能,一定程度上加快了行業(yè)兼并重組的步伐。今年5月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》,強(qiáng)調(diào)要建設(shè)市場(chǎng)化、法治化、化解過剩產(chǎn)能的長(zhǎng)效機(jī)制。在嚴(yán)禁新增產(chǎn)能的前提下,允許企業(yè)之間進(jìn)行產(chǎn)能置換,是在化解過剩產(chǎn)能工作中引入市場(chǎng)機(jī)制,有利于充分市場(chǎng)在配置資源決定性的作用,所以產(chǎn)能置換的辦法需要繼續(xù)堅(jiān)持,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),不斷完善。
二、產(chǎn)能置換過程中存在的問題
現(xiàn)行的產(chǎn)能置換的辦法暴露出來的問題主要有:
1.執(zhí)行不太嚴(yán)格。在產(chǎn)能置換實(shí)際過程中存在包括法院查封設(shè)備、企業(yè)不配合、地方審核把關(guān)不嚴(yán)的等情況,致使產(chǎn)能置換不能按照工作程序嚴(yán)格執(zhí)行,從而出現(xiàn)“以停代關(guān)”、置換方案制定不合理、未履行產(chǎn)能公示公告程序而先行建設(shè)等一些不規(guī)范現(xiàn)象,增加了新增產(chǎn)能的隱患。
2.監(jiān)管存在漏洞。由于鋼鐵產(chǎn)能行情見長(zhǎng),一些地方和企業(yè)精打細(xì)算,諸如機(jī)型熔爐,一爐多分時(shí)有發(fā)生,玩數(shù)字游戲,加大了監(jiān)管的難度。有的企業(yè)還存在以鑄造生產(chǎn)鐵合金打政策擦邊球,弄虛作假的現(xiàn)象,監(jiān)管工作未能及時(shí)跟進(jìn)。
3.產(chǎn)能司法拍賣關(guān)系不順。近兩年來多地發(fā)生了法院強(qiáng)制拍賣鋼鐵產(chǎn)能的事件。從目前已經(jīng)實(shí)施的鋼鐵產(chǎn)能司法拍賣案例來講,由于未統(tǒng)籌好去產(chǎn)能、債務(wù)處置、職工安置等問題,致使拍賣后的產(chǎn)能置換難以落地,甚至存在將已經(jīng)列入國(guó)家去產(chǎn)能的產(chǎn)能進(jìn)行拍賣的情形,如果被拍賣的產(chǎn)能不能發(fā)及時(shí)拆除到位,會(huì)造成新的風(fēng)險(xiǎn)。
4.落后于行業(yè)的發(fā)展。隨著行業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的不斷進(jìn)步和企業(yè)生產(chǎn)效率的提高,出現(xiàn)產(chǎn)能降低、產(chǎn)量增長(zhǎng)的矛盾現(xiàn)象。在行業(yè)減量化發(fā)展的大趨勢(shì)下,進(jìn)一步提高產(chǎn)能置換比例就有了現(xiàn)實(shí)的需要。2019年全國(guó)排名前十位的企業(yè)粗鋼產(chǎn)量占比僅為36.8%,僅比十二五末提高了2.6%,在當(dāng)前行業(yè)迎來兼并重組的重要窗口期,產(chǎn)能置換政策在提高行業(yè)集中度方面可以發(fā)揮更大的推動(dòng)作用。
三、抓緊修訂完善產(chǎn)能置換辦法
為進(jìn)一步規(guī)范鋼鐵產(chǎn)能置換和項(xiàng)目備案工作,繼續(xù)深化鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,今年1月23日國(guó)家發(fā)改委和工信部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善鋼鐵產(chǎn)能置換和項(xiàng)目備案工作的通知》,暫停公告新的產(chǎn)能置換方案和備案新的項(xiàng)目。這是新的鋼鐵方案和備案新的鋼鐵項(xiàng)目,此通知出臺(tái)已經(jīng)半年有余,對(duì)行業(yè)的影響很大。為落實(shí)好黨中央“六保六穩(wěn)”的決策部署,促進(jìn)鋼鐵平穩(wěn)運(yùn)行,有必要盡快修訂出臺(tái)新的產(chǎn)能置換辦法。為此,針對(duì)行業(yè)關(guān)注的一些焦點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題,工信部多次組織研究行業(yè)協(xié)會(huì),研究咨詢機(jī)構(gòu)、鋼鐵企業(yè)相關(guān)的專家召開了專題研討會(huì),重點(diǎn)深入研究討論廣泛征求各方的意見,進(jìn)一步修改完善置換辦法。新辦法按照全面收緊收嚴(yán)、差別化精準(zhǔn)施策、查漏補(bǔ)缺、健全完善等原則,充分考慮到以下9個(gè)方面:
1.重新鑒定大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域??紤]到2+26大氣污染傳輸通道城市以及汾渭平原是鋼鐵產(chǎn)能的集中區(qū)域,應(yīng)對(duì)行業(yè)環(huán)保治理和布局調(diào)整提出更高的要求,同時(shí)為進(jìn)一步推動(dòng)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化,倒逼重點(diǎn)地區(qū)鋼鐵產(chǎn)能向域外轉(zhuǎn)移,結(jié)合當(dāng)前打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn),推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等新形勢(shì)和新要求,工信部考慮將環(huán)境敏感區(qū)域調(diào)整為國(guó)家規(guī)定的大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域,其范圍由原來的京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角擴(kuò)大為京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、汾渭平原地區(qū)以及其他2+26大氣通道城市,并對(duì)大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)文明示范區(qū)、以及長(zhǎng)江岸線一公里范圍內(nèi)等區(qū)域的鋼鐵產(chǎn)能的總量和新建鋼鐵項(xiàng)目提出了工作要求。
2.明確退出產(chǎn)能的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。為避免出現(xiàn)各地報(bào)備國(guó)務(wù)院的底單產(chǎn)能出現(xiàn)可能與置換辦法所換算的產(chǎn)能不一致,規(guī)定退出產(chǎn)能數(shù)量以2016年國(guó)資委和各省級(jí)人民政府上報(bào)國(guó)務(wù)院備案的產(chǎn)能和2016年及以后建成的項(xiàng)目備案產(chǎn)能進(jìn)行核定,使產(chǎn)能置換與去產(chǎn)能工作緊密銜接。為加快處置僵尸企業(yè),倒逼不具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的低效產(chǎn)能盡快退出,有必要對(duì)僵尸產(chǎn)能加以限制,同時(shí)為避免非鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能渾水摸魚,我們已在原來“六個(gè)不得用于產(chǎn)能置換”的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步加嚴(yán),將僵尸企業(yè)和鐵合金用于不可置換的產(chǎn)能范圍。
3.進(jìn)一步加嚴(yán)置換比例,在當(dāng)前鋼鐵行業(yè)步入減量發(fā)展的大背景下,產(chǎn)能置換比例的設(shè)定必須保證項(xiàng)目實(shí)施后,產(chǎn)能得到有效控制。不能出現(xiàn)名義上產(chǎn)能減少、實(shí)際上產(chǎn)量增加的怪現(xiàn)象,為此工信部已將大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域,產(chǎn)能置換比例在不低于1.25:1的比例基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高,其他地區(qū)也進(jìn)一步提出具體的減量置換比例。
4.差異化精準(zhǔn)施策。為提升行業(yè)集中度,已經(jīng)完成實(shí)際性兼并重組的企業(yè),在產(chǎn)能置換比例方面給予一定程度的政策支持。為引導(dǎo)電弧爐短流程煉鋼和非高爐煉鋼的發(fā)展,促進(jìn)工藝結(jié)構(gòu)優(yōu)化和綠色低碳發(fā)展,對(duì)企業(yè)內(nèi)部提出的轉(zhuǎn)爐、建設(shè)電爐且一并退出配套的燒結(jié)、焦?fàn)t、高爐等設(shè)備的項(xiàng)目,以及利用現(xiàn)有的電爐置換新建電爐的項(xiàng)目,對(duì)煉鋼產(chǎn)能仍可實(shí)施等量置換。對(duì)于退出的配套的燒結(jié)、焦?fàn)t、高爐等設(shè)備,建設(shè)非高爐煉鐵的項(xiàng)目,煉鐵產(chǎn)能可以實(shí)施等量置換。對(duì)于同一廠區(qū)內(nèi)不涉及新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項(xiàng)目,如果堅(jiān)持減量置換,企業(yè)冶煉設(shè)備將越置換越小,不利于設(shè)備大型化發(fā)展,因此從實(shí)際出發(fā),下一步也準(zhǔn)備考慮對(duì)這種情形執(zhí)行等量置換。
5.完善全過程的監(jiān)管。為進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管,確保產(chǎn)能置換項(xiàng)目實(shí)施過程中不新增鋼鐵產(chǎn)能,已規(guī)定在置換方案公示前和建設(shè)項(xiàng)目建成投產(chǎn)前由省級(jí)工信部門委托具有冶金行業(yè)甲級(jí)資質(zhì)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu),分別進(jìn)行事前評(píng)估和事后評(píng)估,核實(shí)產(chǎn)能方案的真實(shí)性、合規(guī)性,以及建設(shè)項(xiàng)目批件的一致性,評(píng)估通過后才可繼續(xù)進(jìn)行。為壓實(shí)產(chǎn)能的項(xiàng)目和參與單位的責(zé)任,對(duì)置換過程中存在弄虛作假行為,并導(dǎo)致不良社會(huì)影響的企業(yè),涉及咨詢單位和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu),依法依規(guī)實(shí)施聯(lián)合懲戒。
6.明確司法拍賣鋼鐵產(chǎn)能的工作程序。鋼鐵產(chǎn)能的司法拍賣是隨著去產(chǎn)能的深入推進(jìn)出現(xiàn)的新情況新問題。已進(jìn)一步明確規(guī)鋼鐵產(chǎn)能司法拍賣的有關(guān)規(guī)定。規(guī)范其適用范圍及相關(guān)工作程序,充分發(fā)揮好各級(jí)法院的作用,為依法依規(guī)進(jìn)行鋼鐵產(chǎn)能拍賣提供重要的法律支撐。
7.強(qiáng)化政策的可操作性。為避免一爐多分帶來的監(jiān)管難,已明確規(guī)定同一冶煉設(shè)備,產(chǎn)能原則上不得拆分,出讓。確有必要拆分的嚴(yán)格控制受讓企業(yè)數(shù)量,對(duì)同一臺(tái)冶煉設(shè)備拆分出讓的情形,建設(shè)項(xiàng)目的投產(chǎn)時(shí)間,以第一個(gè)實(shí)際建成投產(chǎn)的為準(zhǔn),相關(guān)置換設(shè)備必須按照要求拆除到位。
8. 將產(chǎn)能換算表調(diào)整為建設(shè)產(chǎn)能核算表?,F(xiàn)行產(chǎn)能換算表中各爐型對(duì)應(yīng)的產(chǎn)能與實(shí)際情況基本符合,已不再對(duì)具體的爐型數(shù)字做出調(diào)整,有利于保持產(chǎn)能核定的一致性和連續(xù)性。為了與《產(chǎn)能結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》2019年版有效銜接,工信部刪除了換算表中限制類的爐型,將產(chǎn)能換算表優(yōu)化調(diào)整為建設(shè)產(chǎn)能核算表。
9.妥善處理遺留問題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),產(chǎn)能置換政策暫停前,全國(guó)正在公示階段和已經(jīng)完成公示公告的產(chǎn)能大約2000萬(wàn)噸,為有利于行業(yè)穩(wěn)發(fā)展、穩(wěn)預(yù)期,將政策調(diào)整的不影響降至最低,已對(duì)產(chǎn)能置換政策暫停前已經(jīng)省級(jí)工信主管部門公示公告且無異議的產(chǎn)能方案可按照原來的辦法繼續(xù)執(zhí)行。下一步,工信部將在進(jìn)一步征求相關(guān)意見和建議的基礎(chǔ)上銘記行業(yè)共識(shí)、盡快出臺(tái)新的產(chǎn)能置換實(shí)施辦法。
工信部相信修訂好辦法、執(zhí)行好辦法,將有利于新形勢(shì)下更好的貫徹落實(shí)好黨中央國(guó)務(wù)院的決策部署,化解鋼鐵行業(yè)過剩產(chǎn)能,優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)能部署,促進(jìn)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步,加快企業(yè)兼并重組,推動(dòng)鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)高質(zhì)量的發(fā)展。